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大城市人口不是过多,而是分布失衡

2017-02-08 10:17:41 碟调网 分享

中国目前仍处在城市化快速发展时期,虽然按常住人口计算2015年的城镇化水平已达到56.1%,这其中不仅包含了2.2亿“半城市化”的农民工及其家属,也包含了2.2亿居住在小城镇的“镇民”,因此按户籍人口计算的城镇化率只有39.9%。

推进以人为本的新型城镇化,特别是加快农民工和“镇民”市民化,无疑是“十三五”期间乃至未来35年间保持经济社会持续稳定发展的重大战略任务。然而,新型城市化战略应选择什么样的人口布局,是以大城市(群)为主体,还是以中小城市和城镇为主体?这不仅在学界存在争议,即使官方文件也有不同的提法。

本文赞成以大城市(群)为主体形态推进新型城市化,并且认为城市化率是一个全国性的概念,特大和超大城市不能仅仅满足于本地区的城市化水平,而应根据其资源禀赋,继续吸纳更多的外来人口,为全国新型城市化战略做出应有的贡献。

从国际和国内经验来看,无论是大城市数量的增长,还是大城市人口所占城市人口及总人口比重的提高来看,都快于小城市。

从国际经验上看,人口向大城市(群)集聚是普遍规律,特别是在城市化中后期。根据联合国统计,1950年-2015年这65年中,全球30万-50万人口的城市由129个增加到690个,仅提高了4.35倍,预计到2030年增加到832个;而1000万及以上人口的城市则从2个增加到29个,提高了13.5倍,预计到2030年增加到41个。同期,全球30万人口以下的城市人口占世界总人口的比例由17.7%增加到23.2%,仅增加5.5个百分点,预计到2030年可能下降到23%;而1000万人及以上人口的城市人口占比则由0.9%增加到6.4%,提高了近6倍,预计到2030年占比达到8.7%。

此外,在美国,1950年-2010年,500万人以上的都会区人口占全国人口比重从12.2%增至24.6%,特别是在1970年-2010年,500万人以上都会区人口比重增加9.4个百分点。在日本,人口长期向东京、大阪、名古屋三大都市圈集聚。1884年-1973年,东京圈人口占比从10.8%增至23.9%,大阪圈人口占比从10.5%增至15.0%,名古屋圈人口占比从8.3%增至8.4%;之后,日本人口迁移从向“三极”集中转为向“一极”集中,2014年东京圈人口占比达28.3%。在韩国,首尔圈人口占比从1955年的18.3%增至2015年的49.1%。

2011年以来,随着城市化进入中后期,中国城市人口聚集速度整体放缓,分化日趋明显。2011年-2015年,北上广深四个一线城市及天津全域常住人口年均增长1.9%,较2001年-2010年的3.3%明显下降,但增速仍然最高。9个热点二线城市全域常住人口年均增速从之前的1.9%降至1.2%,其他19个二线城市年均增速从之前的1.3%降至0.9%,43个三四线城市年均增速从之前的0.6%降至0.4%。需要指出的是,2001年-2010年、2011年-2015年全国人口年均增速分别为0.57%、0.50%,这也即人口自然增长率。这意味着三四线城市人口逐渐从之前的小幅净迁入转为明显净迁出,整体上进入人口停滞乃至人口萎缩阶段。(见图1)

从以下几个方面来看,大城市比中小城市和镇更具聚集效应和规模效应。

首先,大城市的生产成本和交易费用更低。大城市的经济活动和公共服务成本会因为城市规模的扩大而摊薄,聚集在大城市中的个人、企事业单位乃至整个社会都将因相互之间的正外部性而从中受益。

其次,大城市土地利用效率更高。根据住建部数据,2014年农村居民点(自然村)-建制镇-小城市(含县城)-中等城市-大城市-特大城市-超大城市,其人均占地面积,依次递减为237平方米-203平方米-130平方米-125平方米-118平方米-113平方米-99平方米。

再次,大城市控制污染的能力更强。在创造同量GDP的条件下,大城市污染物排放量远远低于中小城市和城镇。而且,由于规模经济效应,大城市降低单位污染的成本也远低于中小城市和城镇。比如,2014年500万人以上城市的一般工业固体废物产生量占全国比例不到5%,明显低于其城区常住人口占比7.4%。

最后,大城市特别是特大和超大城市更能为外来人口提供更多的就业机会。

由于第二产业特别是第三产业的发展主要依托大城市,远比中小微城市能够为农村转移人口提供更多的就业机会。根据国家统计局《2015年农民工监测调查报告》,2015年8.6%的外出农民工流入四大直辖市,比上年提高0.5个百分点,这明显高于四大直辖市常住人口占比6.7%。

当前,中国城区常住人口1000万以上的超大城市只有4个,500万-1000万的特大城市只有8个,100万-500万以上的大城市只有71个,50万-100万人的中等城市106个,50万人以下的小城市464个。此外,还有平均人口不足10万人的县城约1600个,平均人口仅1.1万人的镇区约2万个。

与国际相比,中国1000万人以上城市的数量明显偏少。国际上1000万人以上的城市有24个,对应人口约59.7亿人,比例为0.40∶1;而中国1000万人以上的城市为4个,对应人口约13.7亿人,比例仅为0.29∶1。考虑到中国总人口规模巨大,而国外人口因国家众多而分割,中国1000万人以上的城市数量应达10个以上。

同时,从人口密度和经济承载力看,中国超大城市仍有较大发展空间。

首先,从人口密度看,北京、上海等特大和超大城市仍有较大发展空间。

当前全球前六大都市区分别为:东京都市区(3593万人)、首尔都市区(2495万人)、上海市(2415万人)、孟买都市区(2280万人)、墨西哥城都市区(2040万人)、北京都市区(不含生态涵养发展区,1980万人)。相应的土地面积分别为:8592、4673、6883、4355、5102、7664平方公里,人口密度分别为4181、5339、3535、5235、4000、2583人/平方公里。

可以发现,北京、上海的人口密度分别位居倒数第一、第二位,这意味着其人口均还有较大的增长空间(见图2)。以4200人-4600人/平方公里作为北京都市区和上海人口密度的上限参考,则北京都市区的人口规模可达3600万人左右,以现有人口为基数的增长空间约为1239万-1546万人;上海市的人口规模可达3000万人左右,以现有人口为基数的增长空间为455万-728万人。

其次,从经济承载力看,北京和上海人口同样还有较大增长空间。从长期看,决定一个城市人口集聚规模的关键,是城市经济规模及该城市与本国其他地区的人均收入差距,可简单地用区域经济份额与区域人口份额的比值来表示。根据OCED统计,在16个500万人以上的城市功能区中,经济份额-人口份额比值的均值为1.27;根据美国普查局统计,在9个1000万人以上的都市区中,经济-人口比值的均值为1.23;在日本,东京都市圈经济-人口比值为1.15;在韩国,首尔都市区经济-人口比值约等于1。而当前北京、上海的经济-人口比值均在2以上,这意味着收入差距的作用将引致外来人口不断净流入。

不仅如此,北京、上海的城市功能定位决定其经济份额仍将继续上升,由此将驱动人口显著增长。中央政府对北京市的功能定位是“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”,建设目标是至2050年进入世界城市行列;上海提出至2040年建成“迈向卓越的全球城市,国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市”。

从人均GDP看,北京、上海虽在国内领先,但远低于国际先进城市。以扣除生态涵养发展区的北京都市区人均GDP计算,仅相当于纽约都市区的25%、巴黎都市区的30%、伦敦都市区的34%、东京都市区的44%、首尔都市区的58%。而上海市的人均GDP还略低于北京都市区。

由于中国既是人口第一大国,也是经济总量第二大国,北京、上海的地区生产总值不可能像巴黎、伦敦、东京和首尔都市区那样占到本国25%以上的GDP份额,但可以大致参照纽约都市区。目前,纽约都市区的经济份额为7.9%,远高于上海市的3.7%、北京都市区的3.3%。因而,在北京、上海建设世界城市或全球城市的目标下,其经济份额极有可能上升,经济-人口分布的内在平衡动力将驱动北京和上海未来人口显著增长。

首先,北京、上海的人口分布失衡、核心区域人口过密。这两座城市人口分布的区域差异很大,面积狭小的北京市五环内、上海市外环内均分别集聚了接近一半的常住人口。北京五环内、上海外环内土地面积分别为668平方公里、664平方公里,与首尔市(605平方公里)、东京都区(627平方公里)的土地面积非常接近。

当前,北京五环内、上海外环内人口密度分别为15774人/平方公里、17056人/平方公里,而首尔市为15807人/平方公里(高峰曾达17500人/平方公里)、东京都区为14525人/平方公里。东京都区、首尔市作为日韩第一大都市区的核心区域,其人口密度可以作为北京五环内、上海外环内的参照,这意味着北京五环内、上海外环内人口密度已经偏高,需要严格控制。

其次,北京、上海交通拥堵的主要原因是轨道交通建设滞后。当城市人口规模超过一定水平时,交通情况与布局、交通设施水平及管理能力等更为相关,而不是人口。

从国际比较来看,在轨道交通、公共(电)汽车、小汽车、出租车等四种主要出行方式中,东京圈轨道交通出行比例为59.6%,东京都区更是高达78.4%,而在北京这一比例仅为22.7%。原因在于北京市轨道交通运营里程较短,路网密度明显较低。当前,纽约都市区、东京都市区、首尔都市区轨道交通运营里程分别高达3347公里、2705公里、1098公里。而上海、北京的轨道交通运营里程仅分别为683公里、631公里。显然,北京、上海轨道交通供给不足是其交通拥堵的一个重要原因。

此外,东京圈民用汽车数为1413万辆,远高于北京的535万辆和上海的282万辆。但东京圈小汽车出行比例相对较低,为32.0%,特别是在东京都区,仅为14.7%,明显低于北京六环内的36.7%。东京圈没有通过购车摇号、单双号限行等行政手段限制汽车购买和使用,而是通过大力发展轨道交通、并在核心区域收取高额停车费来降低汽车使用。

从国家相关总体规划来看,也要求以城市群的形态推进新型城市化。

《全国主体功能区规划》和《国家新型城镇化规划(2014-2020)》都强调以城市群的形态推进中国的城市化。所谓城市群,是指在特定地域范围内,以1个以上特大城市为核心,由至少3个以上大城市为构成单元,依托发达的交通通信等基础设施网络所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密、并最终实现高度同城化和高度一体化的城市群体。

这一战略实质上是要形成一种“集中—均衡”式的国土空间开发模式。所谓集中,是指在较小区域范围内集中开发,促进产业集聚发展,人口集中居住,城市密集布局,以较少的国土空间承载大规模、高强度的工业化城市化活动,提高空间利用效率。所谓均衡,是指在全国范围内,形成若干个人口经济密集的城市化地区,并在全国国土空间上相对均衡分布,形成带动区域发展的新增长极,逐步缩小区域差距。

国家“十三五”规划纲要进一步明确,要优化提升东部地区城市群,建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群,提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平;培育中西部地区城市群,发展壮大东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群,规划引导北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展,形成更多支撑区域发展的增长极。

从2015年开始,中国启动了城市群规划编制工作,经国务院批复同意,目前已印发了长江中游、哈长、成渝和长三角等4个城市群发展规划,北部湾和中原城市群发展规划也已编制完成。2016年11月,国家发改委印发了《关于加快城市群规划编制工作的通知》,明确了其余12个城市群规划编制工作安排。

特大和超大城市是城市群的核心,“大城市不突起,中小城市上不来,城市群就没有竞争力”。目前,中国长三角、珠三角、京津冀三大城市群正在着力建设世界级城市群,特大和超大城市的发展尤为重要。

其一,建议取消超大城市人口总量调控政策。“十三五”时期,北上广深四大一线城市常住人口控制规模分别为:2300万、2500万、1550万、1480万。受强力人口调控影响,近几年北京上海的常住人口增长明显放缓,上海2015年甚至出现负增长;而广州、深圳由于人口调控压力较小,2015年常住人口分别增长42.1万、60万。强行控制人口的做法,一方面与强调市场在资源配置中的决定性作用不符,另一方面也不利于广大人民分享大城市发展的好处。

其二,特大、超大城市的积分落户政策应着眼于调整人口分布,而不应成为控制人口总量的手段。

2014年7月,《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》要求,“严格控制特大城市人口规模。改进城区人口500万以上的城市现行落户政策,建立完善积分落户制度。”2016年2月,《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出,“加快调整完善超大城市和特大城市落户政策,根据城市综合承载能力和功能定位,区分主城区、郊区、新区等区域,分类制定落户政策。”

上述政策若用于调整人口分布,鼓励居民到非中心城区落户,是合理的,但不应以此控制特大和超大城市人口规模。

其三,应根据城市常住人口增长分配新增城市建设用地指标。根据住建部数据,2006年-2014年20万人以下城市城区常住人口减少4%,但建成区面积却增长了21%,建成区面积增量占县级以上城市增量的3.7%;与此同时,1000万人以上城市城区常住人口增量占县级以上城市增量的19.5%,但建成区面积增量仅占9.6%,土地供应明显偏少。

在过去一轮房价上涨中,北京、上海、深圳等一线城市,南京、苏州、合肥等二线城市房价大幅上涨,显然不是偶然的。应按照2016年12月中央经济工作会议的精神,全面落实人地挂钩政策,根据人口流动情况分配建设用地指标:房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应,提高住宅用地比例,盘活城市闲置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能,带动周边中小城市发展。

(熊柴为中国社科院人口与劳动经济研究所博士后;蔡继明为清华大学政治经济学研究中心主任、教授。本文系国家社会科学基金青年项目“我国人口城镇化与土地城镇化协调发展研究”的阶段性成果。编辑:朱弢)

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